이재명이 공약으로 내놓은 '대통령 4년 연임제'와 '대선 결선투표제'란

이재명 더불어민주당 대선 후보가 18일 지난 대선보다 한층 구체화한 개헌 공약을 내놨다. 이후보는 이날 저녁 첫 대선주자 TV 토론을 앞두고 대선 공약으로 ‘대통령 4년 연임제’와 ‘대선 결선투표제’를 핵심으로 하는 개헌안을 제시했다. 평소 수세적 이슈로 꼽혔던 개헌론에 대해 오히려 선(先) 제안하는 모양새를 취하면서 사안을 주도하겠다는 의지를 부각한 것으로 보인다.

이 후보가 내놓은 개헌안의 골자는 대통령 4년 연임제와 대선 결선투표제를 도입해 대통령의 책임성을 강화하고 국무총리 국회 추천 명시 등으로 권한을 분산하겠다는 것이다. 이를 이르면 내년 지방선거, 늦어도 2028년 총선에서는 국민투표에 부치자는 것이 이 후보가 내놓은 로드맵이다.

다만 옛 여권을 중심으로는 진정성을 믿을 수 없다는 의견이 많은 데다 개헌론 자체가 워낙 첨예한 이슈라는 점에서 이 후보가 대선에서 승리한다 하더라도 이 구상대로 실현이 될 수 있을지는 미지수라는 분석도 나온다.

이 후보는 이날 페이스북에 발표한 공약에서 대통령 4년 연임제를 도입해 정권에 대한 중간평가를 의무화해야 한다고 밝혔다. 이 후보 공약은 정치권에서 흔히 쓰이는 용어이자 이 후보 자신도 4년 전에 언급한 용어인 '4년 중임제'가 아닌 '4년 연임제'를 명시했다는 점에서 눈길을 끈다.

중임제 아래에선 현직 대통령이 차기를 건너뛰고 차차기 대선에 출마할 수 있지만 연임제는 현직 대통령이 차기 대선에만 한 번 연이어 출마할 수 있도록 한정한다는 점에서 차이가 있다.

미국은 대표적인 '4년 중임제' 국가다. 미국 헌법 수정조항 제22조에 따라 한 사람이 대통령직을 두 번만 맡을 수 있고 연속일 필요는 없다. 도널드 트럼프 대통령이 4년을 건너뛰어 다시 대통령에 당선될 것을 떠올리면 된다. 그로버 클리블랜드 전 대통령도 22대와 24대 대통령을 역임했다.

이 후보가 제안한 연임제는 현직 대통령이 한 번만 더 연이어 대통령직을 수행할 수 있도록 한정함으로써 장기집권 가능성을 더욱 제한한다는 특징이 있다. 즉, 미국식 중임제는 비연속적 재출마를 허용하는 반면 이 후보가 제안하는 연임제는 연속된 두 번의 임기만 허용하고 이후에는 영구히 출마할 수 없게 하는 제도다.

과거 노무현 전 대통령 역시 대국민 특별담화를 통해 4년 연임제 개헌을 제안했으며, 문재인 전 대통령도 4년 연임제 개헌안을 발의한 바 있다.

또 이 후보는 공약에 대통령 권한을 제한하는 내용을 대폭 담았다. 우선 대통령이 본인과 직계가족의 부정부패, 범죄 관련 법안에는 법률안 거부권(재의요구권)을 행사할 수 없도록 제한해야 한다고 밝혔고, 대통령의 비상계엄 선포권에 대해서도 사전에 국회 통보·승인 절차를 거치도록 해야 한다고 주장했다.

이는 20대 대선 공약에는 포함되지 않았던 내용이다. 윤석열 정부의 패착을 시정하겠다는 의지를 드러낸 것으로 보인다. 윤 전 대통령은 재임 당시 부인 김건희 여사를 수사하기 위한 '김건희 특검법' 등 법률안에 대해 총 25차례 거부권을 행사한 바 있다.

아울러 이 후보는 대선 결선투표제를 도입하겠다고 공약했다. 결선투표제는 1차 투표에서 과반 득표자가 없으면 상위 1, 2위 후보만으로 다시 투표를 진행하는 방식이다. 이를 통해 유권자 과반의 지지를 받는 후보가 대통령이 될 수 있도록 하겠다는 취지다.

결선투표제는 프랑스, 브라질, 칠레 등 세계 여러 국가에서 채택하고 있는 제도다. 대선에서 당선자의 대표성과 민주적 정당성을 높인다는 평가를 받는다. 한국과 같은 다당제 구조에서 30~40%대 득표율로 당선되는 상황을 방지하고, 과반 이상의 지지를 얻은 후보가 당선됨으로써 정치적 분열을 줄이고 국민통합을 이룰 수 있다는 장점이 있다.

이 대표 개헌 구상의 또 다른 특징은 대통령의 권한을 분산해 국회 힘을 대폭 강화한다는 점이다. 현행 헌법상 국무총리는 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하는데, 여기서 더 나아가 국회가 추천한 인사만 국회의 동의 아래 총리로 임명하겠다는 구상이다.

이와 함께 이 후보는 국회의 인사 임명동의권 범위도 늘리겠다고 밝혔다. 현재는 국무총리·감사원장·대법원장·대법관·헌법재판소장을 임명할 때만 국회의 임명동의를 거쳐야 하지만, 앞으로는 고위공직자범죄수사처·검찰청·경찰청 등 수사기관과 방송통신위원회, 국가인권위원회 등 '중립적' 기관장을 임명할 때도 반드시 국회 동의를 받도록 하겠다는 것이다. 이른바 '제왕적 대통령제'의 원인으로 지목되는 대통령의 인사권을 상당 부분 국회로 넘기겠다는 취지로 풀이된다.

또 이 후보는 헌법에 규정된 검찰의 독점적 영장청구권 폐지를 공식화했다. 20대 대선 당시 이 후보는 수사·기소권 분리, 검사 재량권에 대한 통제장치 강화 등의 검찰 개혁 방안을 공약했는데, 이번에는 그보다도 훨씬 강력한 검찰 개혁 의지를 드러낸 모습이다.

이밖에 이 후보는 현행 헌법상 대통령 소속인 감사원을 국회 소속으로 두도록 하고, 지방자치권 보장을 위한 헌법기관을 신설해야 한다고 밝혔다.

이 후보가 이처럼 구체적인 개헌 공약을 발표한 것은 향후 TV 토론 등에서 이어질 공세를 차단하기 위한 포석으로 읽힌다. 대선 이전에 개헌 관련 언급을 피할 수 없는 상황에서 방어적인 입장을 고수하기보다는 오히려 구체적인 개헌론을 제시함으로써 논의 주도권을 가져가겠다는 것이다.

2026년 지방선거나 2028년 국회의원 총선거 때 개헌안을 국민투표에 부치고, 이후 22대 대선과 차기 지방선거가 동시에 열리는 2030년부터 통과된 개헌안을 적용하자는 구체적인 로드맵도 내비쳤다.

다만 이 후보는 현직 대통령의 임기를 줄이는 '임기 단축 개헌'에 대해서는 "국가 최종 책임자의 임기 문제는 좀 신중하게 고려할 필요가 있다"며 선을 그었다. 앞서 대선 출마를 선언했던 한덕수 전 국무총리, 한동훈 전 국민의힘 대표 등이 대통령 임기 단축 개헌을 공언했던 만큼 다른 대선 후보들이 이를 고리로 공세를 이어갈 가능성도 있다.

국민의힘은 이 후보가 제안한 대통령 4년 연임제 도입 등 개헌 공약에 대해 강하게 반발하고 있다. 신동욱 중앙선거대책위원회 수석대변인은 년 연임제 도입을 위한 개헌 시기를 2026년 지방선거 또는 2028년 총선과 연동하고 차기 대통령의 임기 단축 개헌에는 선을 그은 점을 지적하며 "눈앞의 제왕적 권력을 실컷 누리겠다는 오만한 발상이자 장기독재로 가겠다는 선포"라고 주장했다.