종묘 앞 140m 초고층 빌딩 논란…오세훈 “건물 높여도 종묘에 그늘 안 생겨”

유네스코 세계유산 종묘(宗廟) 맞은편 세운4구역에 최고 141.9m 고층 빌딩이 들어설 길이 열렸다. 대법원이 서울시의회가 역사문화환경 보존지역(국가지정유산 외곽계로부터 100m) 바깥까지 개발을 제한하던 조례 조항을 삭제한 개정의 효력을 인정하면서, 경관 보존 논란으로 장기간 표류하던 개발 구상이 다시 속도를 낼 전망이다.

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6일 대법원 1부는 문화체육관광부 장관이 제기한 ‘서울특별시 문화재 보호 조례 중 개정조례안 의결 무효확인’ 소송에서 “주위적 청구를 기각하고 예비적 청구를 각하한다”고 판결했다. 단심으로 진행되는 이번 사건에서 대법원은 “문화유산법은 보존지역을 초과하는 지역에서의 지정문화유산 보호 사항까지 국가유산청장과 협의해 정하도록 위임했다고 보기 어렵다”며 법령우위원칙 위반을 부정했다.

아울러 구 조례가 폐지됐더라도 해당 조항의 삭제 상태가 현행 조례에 유지되는 만큼 소의 이익은 인정된다고 봤다. 다만 “문체부가 재의 요구 없이 지방자치단체 조례 그 자체의 무효를 구하는 것은 지방자치법상 허용되지 않는다”며 현행 조례를 겨냥한 예비적 청구는 각하했다.

쟁점이 된 조항은 서울시의회가 2023년 10월 ‘보존 지역 범위를 초과하더라도 문화재에 영향을 미칠 것이 확실하면 검토한다’는 내용을 삭제한 부분이다. 국가유산청은 시의회가 협의 없이 조례를 손질했다며 위법을 주장했지만, 대법원은 보존지역(100m) 밖까지 국가 차원의 협의·규제를 전제한 법적 근거를 좁게 해석했다.

법적 불확실성이 상당 부분 해소되면서 서울시가 지난달 30일 고시한 세운4구역 높이 상향 계획에도 탄력이 붙게 됐다. 시는 종로변 최고 높이를 55m에서 98.7m로, 청계천변은 71.9m에서 141.9m로 높여 재정비촉진계획 변경을 확정했다. 세운4구역은 종묘 담장으로부터 약 180m 떨어져 있어 현행 조례상 규제 대상이 아니다. 사업이 정상 추진되면 25~35층 규모의 빌딩 건립이 가능하다는 게 시 설명이다. 이 구역은 2004년 정비구역 지정 이후 경관·수익성 논란으로 20년 넘게 표류했고, 2018년에는 최고 71.9m 기준으로 사업시행인가를 받았으나 착공이 지연돼 왔다.

하지만 세계유산 보존을 둘러싼 갈등은 계속되고 있다. 국가유산청은 3일 “서울시가 유네스코 권고 절차를 이행하지 않고 고층 재개발 계획을 고시했다”며 깊은 유감을 표했다. 유네스코는 세운지구 초고층 계획과 관련해 사전에 세계유산영향평가(HIA)를 진행할 것을 권고한 바 있으며, 국가유산청은 “종묘의 ‘탁월한 보편적 가치’에 부정적 영향이 우려된다”고 밝혔다. 1995년 세계유산 등재 당시 인근 고층 인허가로 경관에 악영향을 주지 않겠다는 취지의 보장도 거론됐다.

서울시는 높이 상향이 세계유산을 훼손하지 않는다고 반박한다.

지난 5일 오세훈 서울시장은 “시뮬레이션을 해보니 종묘에 그늘이 생기지 않는다”고 밝히며 민간 자본을 활용해 높이·용적률을 상향하는 대신 공공에 기여받아 세운상가를 철거하고 종묘 앞에서 남산까지 폭 100m의 녹지축을 조성하겠다는 구상을 강조했다.

오 시장은 “개발이 문화유산을 오히려 돋보이게 하고, 도심을 재창조하는 계기가 될 것”이라며 “관공서나 문화유산 주변의 일률적 높이 제한에 대한 새로운 토론이 필요하다”고 말했다.

도심 재창조냐 ‘제2의 왕릉 뷰’ 사태냐를 놓고 여론은 갈린다. 시민과 상인들 사이에서는 세계유산 경관 훼손 우려와 구도심 활성화 기대가 맞선다. 전문가들은 유네스코와의 절차적 합의, 객관적 영향평가, 사회적 설득 과정을 통한 균형 있는 결정이 필요하다고 지적한다.